Trump marginaliserer diplomatiet

De civile aspekter af amerikansk udenrigspolitik lader til at have trange kår i øjeblikket. Rex Tillerson bliver tilsyneladende ikke inddraget i beslutninger, og han har ikke formået at markere sig offentligt, siden han tiltrådte den 1. februar. Alt imens militæret får tilført ressourcer på bekostning af udenrigsministeriet. Der sker altså i øjeblikket en stigende marginalisering af diplomati i amerikansk udenrigspolitik.

Det fik rigtig stor opmærksomhed, da Donald Trump udnævnte oliedirektøren Rex Tillerson som udenrigsminister i sin nye regering. Som direktør for Exxon Mobil var han vant til at tale med internationale statsledere, og udarbejde store kontrakter med både firmaer og stater. Den store ubekendte var: Hvordan ville en politisk uerfaren Tillerson håndtere et af vigtigste ministerier i den amerikanske regering.
At dømme ud fra det billede som tegner sig i øjeblikket, så kan det absolut ikke være sjovt at være Tillerson. Han skal håndtere at Det Hvide Hus kører sit eget show, også samtaler med udenlandske diplomater, samt nedskæringer på udenrigsministeriets budget for at finansiere flere penge til Pentagon.

Gennem valgkampen var Donald Trumps retorik om udenrigspolitik meget fokuseret på magt, særligt udtrykket ”Peace through strength” som skulle understøtte hans grundlæggende princip om ”America First”. Det bedste håndgribelige symbol på denne magt er selvfølgelig militæret. Derfor talte han også ofte om en oprustning og modernisering af det amerikanske militær – en proces han nu har sat i gang med udmeldingen om, at man vil tilføre $54 milliarder til Pentagon næste år.

Tillerson skal dermed stå på mål for et udenrigsministerium som er under angreb, som del af hvad der ligner en større vægt på militæret i amerikansk udenrigspolitik, og fortsat tilraning af magt til Det Hvide Hus.

En marginaliseret udenrigstjeneste

Der har i mange år været en konstant magtkamp mellem udenrigsministeriet, Pentagon og Det Hvide Hus om at dominere amerikansk udenrigspolitik. Den store taber i denne kamp har generelt været udenrigsministeriet. Fordi krigene i Irak og Afghanistan har fyldt så meget på den udenrigspolitiske agenda siden 2001 så har Pentagon ret naturligt fået mere og mere indflydelse, på linje med Det Hvide Hus.

Den linje ser ud til at fortsætte, og måske endda blive forstærket, under Trump. Siden januar har den udenrigspolitiske proces været præget af magtkampe mellem rådgivere i Det Hvide Hus, og de relevante ministerier, for at få afgjort magtdynamikkerne i den nytiltrådte regering.
I den proces er udenrigsministeriet blevet kørt ud på et sidespor. Som eksempel blev ministeriet ikke konsulteret inden Donald Trump lancerede en ny amerikansk politik i forhold til konflikten mellem Israel og Palæstina, ligesom man ikke blev konsulteret da daværende nationale sikkerhedsrådgiver Michael Flynn truede Iran med at landet nu var ”put on notice”. Beslutninger som det ellers ville være ret naturligt at inddrage udenrigsministeriet i.

Et andet eksempel som politologen Ian Bremmer gjorde opmærksom på i en Facebook opdatering, kom til et pressemøde, hvor en journalist undrede sig over om der mon ikke var nogen fra udenrigsministeriet som skulle mødes med Mexicos udenrigsminister, som var i Washington D.C. Her måtte pressemedarbejderen erkende, at man ikke var klar over at den mexicanske udenrigsminister var i byen.

Sidst men ikke mindst så har Det Hvide Hus nedlagt veto mod Tillersons foretrukne kandidat til viceudenrigsminister. Det er dog meget symptomatisk for alle ministerierne, at Det Hvide Hus har taget total kontrol med udvælgelsesprocessen, som derfor går meget langsomt.

Disse hændelser tegner et billede af Rex Tillerson som værende marginaliseret i den politiske proces, som i øjeblikket tegner amerikansk udenrigspolitik.

Flere penge til Pentagon på bekostning af Foggy Bottom

Det amerikanske udenrigsministerium er absolut ikke en af de budgetmæssige sværvægtere blandt ministerierne i Washington. Sidste år var ministeriets budget på lige under $28 milliarder. Til sammenligning var budgettet for Department of Veterans Affairs på $159 milliarder, for Department of Transportation på $69 milliarder, Department of Agriculture på $137 milliarder og slutteligt kan man se Pentagons budget på $516 milliarder. Det er altså en absolut budgetmæssig lillebror, som Tillerson er kommet i spidsen af. Nu rammes ministeriet så yderligere, idet de $54 milliarder som Trump vil tilføre forsvarsbudgettet skal findes på budgetterne for udenrigsministeriet og udviklingsbistand.
Det er også kommet frem at pengene også skal hentes fra budgettet for bistand til militær kapacitetsopbygning, som også administreres af udenrigsministeriet. Disse penge gives til partnernationer, således at de kan udbygge deres militære styrker, og dermed i højere grad løse opgaver selv.

I alt regnes det med at besparelserne på udenrigsministeriet, udviklingsbistand og en række andre civile udenrigsprogrammer vil blive på op til 37%.

Det øgede forsvarsbudget på bekostning af udviklingsbistand og udenrigsministeriet er da også allerede blevet skarpt kritiseret, også af tidligere officerer, idet man mener, at det kan føre til en overmilitarisering af amerikansk udenrigspolitik. Ved at tage yderligere midler fra udenrigsbudgettet, så kan den tendens forværres. For det er nemlig en generel trend. På grund af de overvældende ressourcer som Pentagon har til rådighed, så ser man ind i mellem at stater rundt om i verden henvender sig til den militære chef for den givne region, f.eks. US Central Command, fordi det er nemmere at identificere, hvem som bestemmer. En anden grund er at personen vil have mulighed for at gøre noget på grund af de overvældende ressourcer til rådighed for militæret. Fra udenrigsministeriets side skal man overskue flere forskellige afdelinger for at få dækket samme område som én enkelt amerikansk general eller admiral dækker som chef for en regional kommando. Derfor kommer militæret til at spille en stor rolle i amerikansk diplomati.

Med Trumps udmeldinger så kan denne tendens altså blive forstærket.

Diplomati baseret på magt

Hvis man ser på hvordan Trump har talt om udenrigspolitik, så har han fokuseret på to områder: magtpolitik og handel. Der har ikke været meget plads til diplomati. Internationale aftaler skal (gen)forhandles ud fra en magtposition baseret på styrke – en styrke som vises med militær magt.
Denne tilgang til international politik udtrykte Trump mange gange som ”peace through strength”, hvor et stærkt militær skulle danne grundlag for sikring af fred og et godt forhandlingsudgangspunkt for USA. Det er denne retorik, som vi nu ser udspille sig i magtkampene mellem Det Hvide Hus og udenrigsministeriet og i budgetspørgsmålet.

Da Trump skulle udpege ministre og repræsentanter så så man også at diplomatiet nok ikke ville blive prioriteret voldsomt meget. James Mattis blev ret hurtigt luftet til posten som forsvarsminister, og John Kelly til posten som Secretary of Homeland Security. Udenrigsministerposten gik det dog noget mere trægt med.
Samtidig udpegede han Nikki Haley som amerikansk FN ambassadør. Dermed udpegede han en politisk modstander, som tidligt havde støttet Marco Rubio, og var på den måde absolut ikke i Trumps inderkreds. At han udnævnte en politisk modstander som FN ambassadør viser udmærket, hvor lidt vægt Trump har tænkt sig at forholde sig til den internationale organisation – ellers havde det nok været en tættere politisk forbindelse som havde fået jobbet. Hvor lille en prioritet FN er for Trump-regeringen ses også ved at udenrigsministeriet er blevet beordret til at finde besparelser på op til $1 milliard i USA’s betalinger til FN’s budget.

Der har den seneste tid været fokus i amerikanske medier på, hvor lille en rolle Rex Tillerson spiller i Trumps regering. Meget tyder på at marginaliseringen af Tillerson, er udtryk for en forstærket tendens hvor magt flyttes fra udenrigsministeriet over til Pentagon eller Det Hvide Hus. Hvis den tendens skal standses, så skal den tidligere oliedirektør til at grave voldsomt dybt og sige fra overfor sin chef og rådgiverne omkring præsidenten – ellers er det ikke til at sige hvor udviklingen ender.