Rusland, penge og NATO’s andre problemer

I denne uge mødes NATOs stats- og regeringsledere til topmøde i Wales for at diskutere fremtidens udfordringer og vejen frem for Alliancen. Det er det første topmøde af den størrelse siden Chicago i 2012, og hele agendaen er defineret ud fra den centrale problemstilling som Alliancen står overfor – at definere sig selv efter Afghanistan missionens afslutning.

Siden 2003 har NATO haft ansvaret for den internationale mission i Afghanistan – International Security Assistance Force – ISAF. Ved udgangen af 2014 afsluttes missionen, og de deltagende lande trækker deres kamptropper hjem og tilbage bliver træningsmissioner, forudsat den nye afghanske præsident underskriver en aftale.

Det betyder, at NATO skal til at finde ud af, hvad Alliancens kerneopgave skal være nu. Det er essensen af de problemstillinger, som skal diskuteres i Wales.

På topmødet skal man diskutere NATOs evne til kollektivt forsvar, og investeringer i de kapaciteter som skal gøre Alliancen i stand til at klare enhver opgave. Størrelsen af medlemslandenes forsvarsbudgetter, forholdet med Rusland, stærkere forhold med Ukraine samt en fastholdelse af NATOs politik om partnernationer. Sidste punkt er afslutningen af missionen i Afghanistan.

Der er flere faktorer, som vil forme diskussionerne om disse emner: USA’s større fokus på Asien som strategisk prioritet, Ruslands fremfærd i Østeuropa og de faldende forsvarsbudgetter på begge sider af Atlanten.

NATO efter Afghanistan
I de seneste 13 år har NATO Alliancens primære opgave været at varetage missionen i Afghanistan. Flere europæiske allierede har dedikeret store dele af deres kapaciteter til denne mission, og det har samtidig krævet en enorm del af Alliancens planlægningsmæssige kapaciteter. En stor del af hvad Alliancen har foretaget sig i de 13 år, har på den ene eller anden måde været rettet mod at hjælpe operationer på jorden i Afghanistan.

Med ISAF-missionens afslutning står Alliancen overfor det store spørgsmål: Hvad skal Alliancens opgave være nu? Skal man gå tilbage til at fokusere på territorialforsvar af Alliancens medlemslande?

Efter Ruslands annektering af Krim-halvøen har flere talt for, at NATO i højere grad skal fokusere på denne opgave. Den store fjende mod øst er endnu en gang rykket ind i mange menneskers bevidsthed, efter at have været væk siden den Kolde Krigs afslutning. Men er det nok for Alliancen? Er faren fra Rusland så stor, at man kan gå tilbage til, at det at skulle imødegå en russisk aggression er eneste eksistensgrundlag? Det er svært at se i denne moderne tid. Selvfølgelig skal NATO kunne matche russisk aggression og være en troværdig trussel for Rusland, ellers er der ikke noget der skulle afholde russisk aggression. Det er hele essensen af Alliancens oprindelse – at skulle være et troværdigt modspil til en potentiel russisk invasion.

Men at Alliancens eneste opgave fremover skulle være, at agere bolværk mod en potentiel russisk invasion er svært at forestille sig. I mere end et årti har NATO været engageret i såkaldte ”out-of-area-operations”, dvs. operationer uden for NATOs umiddelbare interesseområde, i steder som Afghanistan og ud for Somalias kyst.

Det har man gjort af to årsager. Et, at den umiddelbare trussel fra Rusland ansås for at være væk efter den Kolde Krigs afslutning, og man var derfor frie til at operere andre steder. To, fordi man nu var nødt til at sikre medlemslandenes globale interesser fra trusler. Som amerikanerne ved flere lejligheder, så er Europa nu ikke blot ”modtagere af sikkerhed” (i kraft af amerikansk beskyttelse mod Rusland), men nu også ”eksportører af sikkerhed”, idet man opererer overalt i verden for at sikre stabilitet.

På grund af medlemslandenes globale interesser er det svært at forestille sig en ny periode, hvor Rusland igen er det eneste fokuspunkt. I en periode kan det fra et PR-synspunkt måske bedre forklares til folk, at man fokuserer på denne opgave, men i længden, når man ikke ser en russisk invasion af NATO-lande, så vil man skulle finde en ny forklaring.

Den langsigtede løsning for Alliancen vil derfor nok være at fortsætte med fokus på out-of-area-operations, og stadig præsentere en troværdig modvægt til Rusland.

USA’s fokusskifte
Tilbage i 2012 annoncerede man fra amerikansk side, at man i højere grad ville lægge fokus på Asien. Det er for så vidt stadig intentionen for USA, om end den plan efterhånden virker til at være presset over evne af udviklingen i Europa og Mellemøsten. Men indtil videre er det stadig intentionen, og derfor er det værd at kigge på, hvad det betyder for NATO.

USA har altid været storebror i NATO Alliancen. Når man har stået over for en operation, har USA i langt størstedelen af tilfældene leveret størstedelen af essentielt isenkram. Det så man for eksempel i Libyen, hvor USA meget berømt mentes at skulle have ”lead from behind”. Alligevel var det USA, som leverede næsten alle overvågningskapaciteter i luften over Libyen i form af traditionelle overvågningsfly og droner, og på den måde fandt mål til resten af koalitionen.

Men hvis USA skal kunne gennemføre sit fokusskifte efter ønske fra Obama-administrationen, så må man dedikere flere kapaciteter til den asiatiske region. Selvom USA er verdens største militære magt, så er det ikke en uendelig mængde kapaciteter, man har. Det er en begrænset pulje man kan rykke rundt med, og det er netop dette faktum, som kan få betydning for Alliancen. For USA er irriterede, og har været det i længere tid, over at de europæiske lande lader til at køre på frihjul i forhold til bidrage materiel til Alliancen.

Hidtil har det ikke været det helt store problem, om end et irritationsmoment. Men i en tid hvor pengene er knappe, materiel skal udskiftes, og forpligtelserne ikke skrumper, så vil USA gerne se europæerne bidrage mere til fællesskabet. Mere om det senere.

Så det amerikanske ønske om at skifte mere af fokus til Asien betyder altså, at amerikanernes ressourcer skal spredes mere end de er i forvejen. Derfor vil kravet om større europæisk deltagelse og opbygning af kapaciteter kun blive kraftigere, som vi også har set det i de seneste uger op til topmødet.

Faldende forsvarsbudgetter
På begge sider af Atlanterhavet har man set faldende forsvarsbudgetter i de seneste år. Det betyder endnu et pres på NATO-Alliancen, når nu spørgsmålet om at deles om byrderne også kommer til udtryk, når man kigger på hvordan medlemslandene bruger deres penge.

USA betalte sidste år 75% af Alliancens udgifter, op fra 63% i 2001, et faktum som en del amerikanske politikere ikke er sene til at bruge som kritikpunkt mod de europæiske allierede, og kræve at de tager sig sammen.

Alle medlemslande af NATO har lovet hinanden at de vil bruge 2% af BNP på deres forsvarsbudgetter. Dette er ment som en objektiv standard, som alle kan forholde sig til, og som er proportional med landenes formåen. På nuværende tidspunkt er der dog kun tre lande, som lever op til dette krav: USA, Storbritannien og Grækenland. Storbritannien har dog annonceret, at man vil skære yderligere i forsvarsbudgetterne og derfor komme til at lægge under kravet om 2%. Flere lande, især østeuropæiske, har lovet, at de nu vil ændre på dette som modsvar på Ruslands optræden i Ukraine.

De faldende forsvarsbudgetter i Europa kan have en yderst bekymrende konsekvens. Olivier de France fra tænketanken, European Institute for Security Studies, konkluderer i en rapport udgivet i marts i år, at Europa står overfor ”en voksende kløft mellem sikkerhedskrav og kapaciteter”. Det betyder kort sagt, at Europa står over for en situation, hvor man ikke har de rette redskaber, eller i hvert fald ikke nok af dem, til at opfylde basale sikkerhedskrav.

I kraft af at USA står overfor at skulle skære i budgetterne, men stadig bruger mere end 4 % af BNP på forsvarsbudgettet, så irriterer det amerikanske politikere, at Europa ikke bidrager mere end de gør. Helt tilbage i 2011 var forsvarsminister Robert Gates ude og klage til de europæiske allierede over, at de ikke bidrog nok økonomisk til Alliancen. Der er ikke sket nogen forbedring på dette område, tværtimod.

Så et af de helt store diskussionspunkter for flere lande ved det kommende topmøde lader til at være USA’s krav til de europæiske allierede om at hæve deres forsvarsbudgetter. Noget som flere allierede er meget modvillige over at gøre, simpelthen fordi riget fattes penge over det meste af Europa.

Så som altid kan penge blive et delikat emne for de mange stats- og regeringsledere, når de sætter sig rundt om bordet og skal virke solidariske.

Rusland på scenen
Med annekteringen af Krim-halvøen er Rusland vendt tilbage som en del af mange menneskers trusselsbillede for Europa. Dette har fordret, at NATO Alliancen er nødt til at diskutere, hvordan man vil reagere på Ruslands ageren i Østeuropa.

Efter annekteringen af Krim og de stigende spændinger i Ukraine valgte Alliancen med det samme at vise sin støtte til de østeuropæiske medlemslande. Der skulle ikke herske tvivl om, at NATO stod bag sine forpligtelser, og ville garantere de østeuropæiske allieredes suverænitet. Alliancen virkede altså helt efter hensigten. USA sendte, om end meget få, styrker til Baltikum og Polen for at vise amerikansk støtte til disse lande, men også for at vise at USA ikke har forladt sine europæiske allierede.

I det hele taget øgede de vesteuropæiske allierede deres bidrag til diverse øvelser i tiden efter den russiske annektering. Dette var den militære reaktion på udviklingen i Ukraine. Politisk har man valgt at indføre sanktioner mod Rusland for at sende et signal om udbredt utilfredshed med Ruslands ageren. NATO har valgt at stoppe samarbejdet mellem militæret i Rusland og i NATO landene.

Men nu skal man altså finde ud af, hvordan man vil håndtere Rusland frem over. For man er ikke interesseret i et alt for køligt forhold, til det har de europæiske lande for mange økonomiske interesser på spil.

Man må dog erkende, at Rusland prøver at kræve sin plads som stormagt igen, og det kan komplicere forholdet mellem NATO og Rusland, og vejen frem. At Rusland ikke har anset sig for at være helt så slået ud af spillet – som mange ellers mente efter den Kolde Krigs afslutning – er en erkendelse, man ikke før har gjort sig i Europa.

Problemstillingen med Ruslands ageren i Østeuropa er central for den diskussion, man skal have i Wales om vejen frem for NATO. For skal Rusland igen være det primære fokus, og skal man fokusere sine ressourcer på denne opgave? Som nævnt tidligere er det usandsynligt, at det bliver sådan. Men som en umiddelbar udfordring er NATO nødt til at forholde sig til Ruslands ageren i Ukraine, fortsætte med at udvise solidaritet inden for Alliancen, og dermed vise Rusland, at man fortsat er villig til at garantere hinandens suverænitet inden for NATO.

Der er altså nok at se på for stats- og regeringslederne når de mødes i Wales.Nu er det spændende, hvad der kommer ud af topmødet. Får man udstukket en kurs for fremtidens NATO, og en idé om hvad NATO skal lave efter man trækker sig fra Afghanistan i slutningen af i år? Man skal kort sagt have defineret NATOs eksistensberettigelse for de næste mange år.