Den Afrikanske Union ved en skillevej?

Den Afrikanske Union og dets medlemsstater står ved en skillevej. Unionen vil i løbet af det næste år forventeligt erklære de regionale ASF-styrker for fuldt operationelle. Det store spørgsmål der udestår er hvorvidt og hvordan man har tænkt sig at gøre brug af disse enheder? Vil det være principperne om R2P, demokrati og menneskerettigheder der styrer disse beslutninger, eller vil hensynet til staternes ret til suverænitet og ikke-indblanding blive det princip der styrer AU’s ageren i de kommende år?

Skrevet af Thomas Mandrup, lektor ved Institut for Militærhistorie og Krigsteori

Den Afrikanske Union (AU) har siden dens etablering i 2002 dramatisk ændret det sikkerhedspolitiske billede på det afrikanske kontinent. På trods af megen kritik har AU formået på relativt kort tid at etablere sig som den væsentligste sikkerhedspolitiske aktør på kontinentet. AU har gennem sin sikkerhedsarkitektur ansvaret for en række fredsstøttende operationer, f.eks. AMISOM i Somalia og hybridmission i Darfur, UNAMID, som værende de klareste eksempler på denne rolle. FN missionerne i Mali og i den Centralafrikanske Republik startede som AU missioner, og blev så efterfølgende transformeret om til FN-operationer. Resultatet er b.la. at mere end 50 pct. af de soldater der i dag er deployerede i multinationale FN-missioner kommer fra Afrika. De afrikanske ledere mener det seriøst når de snakker om ”Afrikanske løsninger på Afrikanske problemer”. Etableringen af de afrikanske reaktionsstyrker, African Standby Force (ASF), er forudset til at komme til at spille en central rolle fremadrettet i forsøget på at implementere disse afrikanske løsninger. De fremskridt som AU har formået at skabe med relativt begrænsede ressource er imponerende. Men AU får også megen kritik og dette med rette, og med Sydafrikas og Burundis udmelding af den Internationale Straffedomstol (ICC) som det seneste eksempel, er der en vis usikkerhed omkring hvad det er som AU og Afrika står for.

Megen snak, og lidt handlen

Et af de grundlæggende problemer for AU som kontinental aktør er, hvorvidt det er muligt at etablere en stærk kontinental institution, når en stor del af medlemsstaterne har store national udviklingsudfordringer, er diktaturer, og selv har svage institutioner? Et reelt spørgsmål i den sammenhæng er, hvorvidt det overhovedet er muligt at skabe slagkraftige institutioner, når de stater der skal bidrage ikke selv er i stand til at gøre dette nationalt? Dette er en reel problemstilling, der både kan ses ifm. personelansættelser i AU der tager lang tid, og hvor det ofte er svært at finde egnede kandidater, men også i sikkerhedsarkitekturen, hvor en række af de militære kapabiliteter der skal gøre de militære reaktionsstyrker operative, ikke findes blandt kontinentets medlemslande. En relateret problemstilling handler om hvad AU projektet grundlæggende er – er det et forsøg på at implementere nye normative principper på kontinentet der handler om individers ret, eller har AU fokus på princippet om staters ret til ikke-indblanding og suverænitet? Den kritik som en række afrikanske lande igennem en årrække har fremført ift. den internationale straffedomstol (ICC) og afvisningen af principperne om R2P efter interventionen i Libyen, skal forstås i den sammenhæng. Disse problemstillinger kan også forklare hvorfor AU ikke i højere grad har været i stand til at forebygge og håndtere den række af voldelige konflikter kontinentet har været hjemsted for i de senere år, f.eks. i Mali, CAR, Sydsudan og Burundi. Dette er sket på trods af, at der i AU’s forfatning faktisk er mulighed for at intervenere uden accept fra pågældende lands regering. Den senest konflikten i Burundi er en god illustration af dette, hvor AU’s ledere efter trusler om intervention som følge af den eskalerende vold i land, og en klargøringen af en sammensat militær styrke fra ASF, på AU’s medlemsmøde i januar 2016 ikke kunne nå til enighed om at sanktionere en sådan intervention. Burundis regering var godt klar over, at det ville være endog meget svært for de afrikanske ledere at nå til enighed om en intervention uden samtykke fra Burundis regering, og har til stadighed afvist alle forsøg på deployere en afrikansk eller international interventionsstyrke. Så selvom AU har udviklet sig til en vigtig kontinental aktør, er organisationen fortsat præget af megen tale, og en manglende evne til at agere i de kritiske situationer. AU er derfor fortsat ikke nået helt i mål med ambitionen om at skabe en institutionel struktur, der effektivt kan forebygge og håndtere et tragisk scenarie som det verden var vidne til i forbindelse med folkemordet i Rwanda i 1994.

Fremtiden

AU står på mange måder ved en skillevej. Den stort anlagte militære øvelse, AMANI II, som blev afholdt i efteråret 2015 viste, at AU kan, når den politiske vilje er tilstede, deployere relativt effektive robuste militære styrker med kort varsel. Men denne øvelse viste også, at det er svært at finde denne politiske vilje og enighed om at agere. Dette skyldes bl.a. de tendenser der kan spores internationalt, men også i Afrika, hvor en række ledere synes at prøve at fastholde den politiske magt igennem forfatningsændringer, undertrykkelse af den politiske opposition mv. Sydafrikas og Burundis meddelelse om at de udtræder af ICC er et led i den samme tendens, hvor hensynet til staters ret til ikke-indblanding synes at have fået forrang. Dette sker samtidigt med, at AU og FN synes at være ved at lave en arbejdsdeling hvor AU håndterer de mere komplekse militære opgaver, for så at lade FN overtage operationen i en fredsbevarende ramme. Men dette kræver at AU opnår fuld operationel kapacitet for deres ASF, at den politiske vilje, og herunder også ressourcer, kan findes. Men hvis AU fortsætter sin udvikling som man har kunnet se det siden 2002, vil verden komme til at se et fortsat stærkere og mere selvbevidst Afrika, og herunder AU, der vil søge sin plads og stemme i det internationale system. Denne stemme vil ikke nødvendigvis være i samklang med EU og vesten interesser.